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Bundesregierung will Anlegerschutz stärken

Skandalfall um P&R hat nun auch politische Konsequenzen

15.08.2019 • Der Skandal um den Containeranbieter P&R hat mit seiner nie dagewesenen Dimension nun auch politische Konsequenzen. Heute wurde in einer Pressekonferenz ein Maßnahmenkatalog vorgestellt, mit dem Missbrauch zukünftig verhindert oder zumindest erschwert werden soll. Einige Regelungen haben das Potenzial, erdbebenartige Erschütterungen auszulösen. Am Ende wird die genaue Formulierung der Gesetzesänderungen entscheidend sein, ob es wirklich zu nennenswerten Verbesserungen kommt. Eine Erweiterung der Themen wäre in manchen Bereichen ebenfalls eine Überlegung, um zu beweisen, dass Anlegerschutz für die Bundesregierung wirklich ein wichtiges Ziel bei der Finanzmarktregulierung ist.

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Maßnahmenpaket. Das Bundesministerium der Finanzen und das Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz haben sich auf ein Maßnahmenpaket zur Stärkung des Anlegerschutzes verständigt. Im Einzelnen geht es um folgende Maßnahmen:
1. Abschaffung sogenannter unvollständiger Verkaufsprospekte
2. Verbot von Blindpool-Konstruktionen bei Vermögensanlagen
3. Beschränkung des Vertriebs von Vermögensanlagen auf beaufsichtigte Vermittler
4. Bessere Prüfungsmöglichkeit der Rechnungslegung von Vermögensanlagenemittenten
5. Verpflichtende Mittelverwendungskontrolle durch unabhängigen Dritten im Fall von Direktinvestments
6. Konsequente Nutzung der Produktinterventionsbefugnis bei Vermögensanlagen
7. Abschaffung der bloßen Registrierungsmöglichkeit bei geschlossenen Publikumsfonds
8. Übertragung der Aufsicht über freie Finanzanlagenvermittler auf die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin)
9. Verstärkte BaFin-Aktivitäten zur Verbraucherbildung im Bereich Vermögensanlagen

Unvollständige Prospekte. Die seit dem 16. Juli bereits in Kraft getretene Änderung im Vermögensanlagengesetz hat in der Praxis fast keine Relevanz. Denn schon bisher gab es unvollständige Verkaufsprospekte, wie sie bei dem insolventen Skandalfall P&R verwendet wurden, so gut wie nicht. Trotzdem war die Abschaffung dieser von vorne herein unsinnigen Möglichkeit der Prospektierung konsequent.

Blind-Pools. Die Maßnahme mit den größten Auswirkungen dürfte das Verbot von Blind-Pool-Konstruktionen für Privatanleger sein. Hierbei stehen die konkreten Investments, die mit dem einzusammelnden Anlegerkapital getätigt werden sollen, noch nicht fest. Dies begünstigt natürlich Missbrauch. Ein Anleger kann beispielsweise nicht prüfen, ob ein Ankauf frei von Interessenskonflikten erfolgt. Ob diese geplante Maßnahme allerdings in der Praxis wirken wird, hängt stark von der konkreten Umsetzung als Gesetz ab. Wenn es reichen würde, durch ein zwischengeschaltetes Vehikel ein konkretes Investment auf Ebene der Vermögensanlage vorzutäuschen, dann wären weiterhin faktisch Blind-Pools möglich.

Mit einem Maßnahmenpaket sollen hoch gesteckte Ziele im Anlegerschutz erreicht werden.
Bild: Stefan Loipfinger

Beaufsichtigte Vermittler. Es ist konsequent, den Eigenvertrieb durch Anbieter einer Vermögensanlage zukünftig zu verbieten. Das ist vergleichbar mit einem Verbot eines Pharmaherstellers, seine rezeptpflichtigen Medikamente nicht frei an Kunden verkaufen zu dürfen. Allerdings ist die angedachte Maßnahme nicht ausreichend. Ein Apotheker darf ein rezeptpflichtiges Medikament auch nur bei Vorlage eines Rezeptes verkaufen. Komplexe und risikoreiche Vermögensanlagen sollten ebenfalls rezeptpflichtig werden, was durch eine zwingend vorgeschriebene Beratung erreicht werden könnte. Eine reine Anlagevermittlung ohne die Prüfung der unbedingt notwendigen Geeignetheit einer Vermögensanlage sollte nicht mehr möglich sein. Wenn dann ein solcher Berater ausreichende Versicherungen für eventuell von ihm zu vertretende Vermögensschäden nachweisen muss, dann kann daraus eine qualitätsorientierte Marktauswahl entstehen.

Rechnungslegung. Eine Auskunftsbefugnis der Finanzaufsicht BaFin in Bezug auf die Einhaltung der Rechnungslegungsvorschriften zu schaffen, klingt gut und ist sinnvoll. Aber die heute schon in Paragraph 18 Vermögensanlagengesetz enthaltenen Auskunftsrechte werden von der BaFin viel zu zaghaft genutzt. Folglich sollte das Bundesfinanzministerium als übergeordnete Behörde der BaFin nicht nur die Schaffung solcher Regeln vorschlagen, sondern auch die Kontrolle durch die Aufsicht fordern. Dazu müsste zwingend die Kontrolle der Einhaltung der Transparenzvorschriften auf die BaFin übertragen werden, da ansonsten die Notwendigkeit von Nachfragen in der Praxis niemand bemerkt. Investmentcheck moniert zum Beispiel regelmäßig, dass die Transparenzvorschriften gemäß Vermögensanlagengesetz nicht eingehalten werden. Zum Beispiel wurde 2018 die Frist zur Veröffentlichung eines Jahresabschlusses innerhalb von sechs Monaten nach Geschäftsjahresende 2017 von 88 Prozent der Vermögensanlagenemittenten nicht eingehalten! Das ist kein Tippfehler: Sieben von acht Emittenten halten diese Gesetzesvorschrift nicht ein!

Mittelverwendungskontrolle. In den 90er-Jahren war es Branchenstandard, einen Mittelverwendungskontrolleur einzuschalten. Wie andere sinnvolle Standards wird das heute allerdings nicht mehr gelebt. Die Branche hat sich in diesen Bereichen zurück entwickelt. Folglich macht eine gesetzliche Vorgabe absolut Sinn. Allerdings ist die Begrenzung der Vorschrift auf Direktinvestments nicht nachvollziehbar. Auch bei anderen Vermögensanlagen sollte ein unabhängiger Dritter kontrollieren, dass die geplanten Investments ordnungsgemäß realisiert werden. Außerdem darf dieser Kontrolleur seine Pflichten nicht nur auf unwichtige Formalien eingrenzen dürfen.

Produktinterventionen. Eine schallende Ohrfeige für die Finanzaufsicht ist Punkt 6 der Maßnahmenliste. Wenn der Gesetzgeber die konsequente Nutzung bestehender Vorschriften einfordert, dann räumt er damit die bisherige „Nichtanwendung“ ein. Echte Verbote von Produkten gab es in der Praxis bisher so gut wie nie. Dabei geht es natürlich nicht um eine wirtschaftliche Prüfung. Vielmehr hat die BaFin bisher den Eindruck erweckt, dass sie vor den meist gut dotierten Rechtsanwälten der Anbieter kneift. Investmentcheck hat schon eine Reihe solcher Fälle dokumentiert und immer wieder die erkennbare Angst vor Schadensersatzansprüchen durch Anbieter in den Raum gestellt. Umgekehrt muss die Finanzaufsicht aber Schadensersatzansprüche durch geschädigte Anleger nicht fürchten, weshalb eine lasche Handhabung der seit Jahren gegebenen Produktinterventionsbefugnisse nur logisch ist.

Registrierte KVGs. Die bisher aufgeführten Maßnahmen betreffen das Vermögensanlagengesetz, dem auch der Skandalanbieter P&R unterworfen war. Davon abweichend gibt es seit 2013 allerdings die voll regulierten geschlossenen Fonds (Alternative Investmentfonds, AIF), die gemäß Kapitalanlagegesetzbuch (KAGB) nur durch Kapitalverwaltungsgesellschaften (KVGs) aufgelegt werden dürfen. Dazu ist eine Erlaubnis der Finanzaufsicht BaFin notwendig. Allerdings sind im KAGB auch verschiedene Ausnahmen beziehungsweise Erleichterungen definiert, die im Grunde eine wirkungsvolle Finanzaufsicht unterlaufen. Zentral ist die als „Registrierung“ bezeichnete Form, die nun abgeschafft werden soll. Das ist absolut sinnvoll, reicht aber nicht aus, wenn weiterhin selbstverwaltete geschlossene Publikums-AIF möglich sind. Auch diese sind ein aus Verbrauchersicht missbrauchsgefährdetes Konstrukt (aktuelles Beispiel).

Vermittleraufsicht. Seit Jahren sind entweder die lokalen Industrie- und Handelskammern oder die jeweiligen Gewerbeämter für die Beaufsichtigung von Finanzanlagenvermittlern zuständig. Dort fehlte aber das dafür notwendige Know-how, so dass es flächendeckend keine wirksame Beaufsichtigung gab. Das soll sich ändern. Ab 2021 ist die Übertragung der Aufsicht auf die BaFin geplant. Ein richtiger und wichtiger Schritt. Allerdings ist bei der Formulierung der dafür notwendigen Vorschriften unbedingt darauf zu achten, die Pflichten der BaFin möglichst konkret zu definieren, da die Finanzaufsicht grundsätzlich dazu neigt, nur das zu tun, was eindeutig als Pflicht vorgegeben ist. Interpretationsspielräume von Vorschriften werden grundsätzlich als Freifahrtschein für konsequentes Wegschauen ausgelegt.

Verbraucherbildung. Die mangelhafte Bildung von Deutschen in Bezug auf Finanzwissen ist längst kein neues Thema. Folglich ist die Absicht, durch zusätzliche Angebote über Finanzthemen zu informieren, natürlich positiv. Allerdings dürften die Aktionen wie „Digitale Stammtische“ nur homöopathische Wirkung zeigen. Die Welt der Finanzprodukte ist mittlerweile so komplex, dass selbst Menschen mit ausgeprägten Finanzkenntnissen Schwierigkeiten haben, die Facetten von Vermögensanlagen, geschlossenen Fonds oder ähnlich komplizierten Produkten zu kennen und zu verstehen.

Lücken. Auch wenn eine Reihe der Maßnahmen durchaus sinnvoll und begrüßenswert ist, so fehlen doch einige wichtige Themen. Dazu zählt beispielsweise die Auslegung der „Sonstigen Anlagen“ gemäß Vermögensanlagengesetz. Wenn beispielsweise Anbieter von Goldanlagen sich mit formalistischen Ausreden aus der Verantwortung einer Prospekterstellung entziehen können, dann muss die Vorschrift, was als Vermögensanlage gilt, erweitert werden. Auch die bereits erwähnte Pflicht einer Finanzberatung (Rezeptpflicht für Vermögensanlagen) sollte ebenso wie eine funktionierende Kontrolle der Transparenzpflichten vorgegeben werden. Wichtig für eine Weiterentwicklung des Marktes wären auch umfassendere Ad-hoc-Pflichten. Die heute in Paragraph 11a Vermögensanlagengesetz definierten Regeln werden von Emittenten und Anbietern nicht ernst genommen, weil die Nichtbeachtung bisher keine Konsequenzen hat. Bleibt noch das Thema Informations-, Kontroll- und Mitspracherechte. Wer einen mündigen Anleger will, der muss ihm auch entsprechende Rechte einräumen. Da dies in der Praxis leider häufig nicht passiert, muss der Gesetzgeber entsprechende Vorgaben machen.

Loipfinger’s Meinung. Der vorgeschlagene Maßnahmenkatalog ist ein Schritt in die richtige Richtung. Allerdings ist es ganz entscheidend, dass die Regeln zur Verbesserung des Verbraucherschutzes wirkungsvoll formuliert werden. Die Rechtsanwälte der Branche dürfen keine Vorschläge für die Gesetzesformulierungen machen, die bereits die Lücken zu deren Aushöhlung enthalten. Außerdem sollten die Themen noch um einige Aspekte erweitert werden, um wirklich eine umfassende Verbesserung zu erreichen. Es geht nicht um die völlige Abschaffung dieser Anlageformen. Ziel sollte eine wirksame Eingrenzung des Missbrauchspotenzials sein.

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